Sosiaaliturvakokeilut (Perustulon vaikutusten tutkiminen)

Ennen politiikkamuutosten toteuttamista voidaan tehdä ennusteita siitä, kuinka muutokset tulisivat vaikuttamaan ihmisten käyttäytymiseen. Politiikkamuutosten jälkeen voidaan puolestaan pyrkiä selvittämään, kuinka reformi todellisuudessa vaikutti. Vaikutusten tutkiminen on kuitenkin usein vaikeaa, koska tutkijoilla ei ole käytössään vertailukohtana maailmaa, jossa muutosta ei olisi tehty. Parhaat mahdollisuudet vaikutusten tutkimiseen antaa hyvin toteutettu satunnaiskoe. Miksi sosiaaliturva- ja verokokeiluja ei kuitenkaan tehdä? Tässä tekstissä käsittelen politiikkamuutosten vaikutusten arviointia erilaisten ”kenttäkokeiden” avulla. Käytän esimerkkinä perustulon vaikutusten arviointia, koska kyseessä on laaja sosiaaliturvareformi, jonka kokeilemisesta on Suomessa käyty keskustelua.

Perustulon arvioiminen kokeilun avulla

Olen kirjoittanut aikaisemmin perustulon mahdollisista vaikutuksista ja pohtinut, mitä kansalaisaloitteessa vaadittava perustulo todellisuudessa tarkoittaisi (Ihmelääke vai ristiriitaisten toiveiden kaivo? – Analyysi perustuloaloitteen vaikutuksista). Perustulon kannattajat ovat argumentoineet, että perustulon todellisia vaikutuksia voi vain arvailla ennen perustulon siirtymistä ja siksi perustulon vaikutuksia tulisi tutkia sitä kokeilemalla. Kokeilujen kannattaminen ei ole rajoittunut ainoastaan poliitikoihin/kansalaisaktivisteihin, vaan myös Palkansaajien tutkimuslaitoksen vanhempi tutkija Ohto Kanninen on esittänyt perustulon tutkimista kenttäkokeiden avulla. Riippuen siitä, mitä vaikutuksia halutaan tutkia, voidaan perustulokokeilu kohdistaa yksittäisiin ihmisiin tai kokonaisiin kuntiin. Molempiin vaihtoehtoihin liittyy rajoituksia sen suhteen, mitä johtopäätöksiä niiden avulla voidaan tehdä.

Ihmiskoe perustulosta

Yksittäisiin ihmisiin kohdistuvassa perustulokokeilussa on tarkoituksena arvioida, kuinka perustuloon siirtyminen vaikuttaisi ihmisten käyttäytymiseen (esimerkiksi työntekoon). Ilman rajoitteita toteutetussa kokeessa satunnaisesti valitut henkilöt siirrettäisiin perustulojärjestelmään ja näiden henkilöiden käyttäytymistä verrattaisiin kontrolliryhmään, jotka pysyisivät nykyisessä sosiaaliturvajärjestelmässä. Jotta saataisiin arvioitua koko reformin vaikutus, tulisi kokeilu toteuttaa kustannusneutraalilla perustulomallilla, jolloin verotus kiristyisi osalla koehenkilöistä. Ilman tasapainotusta perustulokokeilussa testattaisiin vain sitä, kuinka ylimääräinen raha perustulon muodossa vaikuttaisi, eikä järjestelmän kokonaisvaikutuksia voitaisi arvioida.

Yhdysvalloissa toteutettiin 60-70 -luvuilla useita kokeita negatiivisen tuloveron vaikutuksista. Negatiivinen tulovero vaikuttaa työnteon kannustimiin hieman perustulon kaltaisesti, vaikka kyseessä onkin toiminta-ajatukseltaan varsin erilainen järjestelmä (selitys perustulon ja negatiivisen tuloveron eroista: Perustulon sanakirja). Nämä negatiivisen tuloveron satunnaiskokeet olivat viimeiset ”laajat” sosiaaliturvakokeilut ja niistä saatuja tuloksia verojen ja sosiaaliturvan vaikutuksista työn tarjontaan käytettiin pitkään tutkimusten lähteenä. Valitettavasti kyseisiin kokeisiin liittyi puutteita, joiden vuoksi tulokset eivät ole niin luotettavia kuin ”täydellisestä” satunnaiskokeesta saadut tulokset. Kokeet kohdistettiin vain pienituloisille, jolloin otanta ei ollut täysin satunnaista. Lisäksi kotitaloudet ilmoittivat itse tulonsa kokeen tekijöille ja saivat sosiaaliturvaa näiden itse ilmoitettujen tulojen perusteella. Tämä kannustaa ilmoittamaan todellista pienemmät tulot, koska itse ilmoitettujen tulojen oikeellisuutta ei tarkistettu. Lisäksi kokeet kestivät 3-5 vuotta, jonka aikana osa kotitalouksista jäi tutkimuksesta vapaaehtoisesti pois. Todennäköisemmin tutkimuksista jäivät pois kotitaloudet, jotka eivät uudistuksesta hyötyneet.

Suurin ongelma satunnaiskokeiden järjestämisessä on lain (ja moraalin) asettamat rajoitteet. Suomen perustuslain mukaan verotus/sosiaaliturva ei saa perustua satunnaisuuteen. Siten satunnaisesti valituille henkilöille ei saa antaa muita parempia etuuksia (tämä esti mm. SATA-komitean suunnittelemat sosiaaliturvakokeilut). Tämän vuoksi sosiaaliturvakokeilun tulisi perustua vapaaehtoisuuteen, jossa henkilöt saisivat valita ottavatko he perustulomallin ja nykyisen mallin mukaisen vero- ja sosiaaliturvajärjestelmän. Tämä valitettavasti vaikeuttaa huomattavasti johtopäätösten tekemistä kokonaisvaikutusten suhteen. Kuinka moni valitsisi järjestelmän, jossa oma verotus nousisi huomattavasti? Siten perustulomallin todennäköisesti valitsisivat vain ne, jotka kokisivat mallista hyötyvänsä ja tutkimustulokset voisivat antaa kokonaisvaikutuksista harhaanjohtavan kuvan.

Yksittäisiin henkilöihin kohdistuva perustulokoe ei ota huomioon ihmisten välisestä kanssakäymisestä aiheutuvia yleisen tasapainon vaikutuksia. Lisääntyisikö esimerkiksi kulutus perustulon myötä, jonka avulla yritysten kasvuedellytykset paranisivat? Jos halutaan tutkia laajempia vaikutuksia, tulee siirtyä yksittäisistä ihmisistä laajempiin kokonaisuuksiin, kuten esimerkiksi kuntakokeisiin.

Kuntakoe perustulosta

Kuntatason kokeilussa jotkin kunnat siirtyisivät perustulojärjestelmään ja näitä kuntia verrattaisiin kontrollikuntiin, jotka pysyisivät nykyisessä järjestelmässä. Kuntatason kokeiluilla voitaisiin paremmin arvioida uudistuksen laajempia vaikutuksia. Perustuloa kehitysavun muotona on tutkittu Namibiassa kylätason kokeella. Koska kyseessä oli tasapainottamaton koe (eli rahoitus kerättiin kylän ulkopuolelta), ei kokeen tuloksia voi yleistää kehitysavun ulkopuolelle.

Kuntatason kokeisiin liittyy myös ongelmia esimerkiksi muuttamisen suhteen. Jos testattava järjestelmä eroaa merkittävästi nykyisestä, saattaa koekuntaan aiheutua muuttoliikettä viereisistä kunnista. Tämä taas vääristää tuloksia sen suhteen, minkälainen muutos tapahtuisi, jos sama järjestelmä otettaisiin käyttöön koko maassa. Kuntien väliset ulkoisvaikutukset ovat myös merkittävä syy sille, että kontrollikuntien ei tulisi olla koekuntien naapureita. Koekuntien valinnassa on muutenkin tarpeen olla huolellinen. Alueita ei tule valita poliittisin perustein (esim. oma vaalialue tai alue, jossa on nykyisin paljon työttömyyttä), vaan tutkimuksellisin perustein, jotta tulosten yleistettävyys olisi edes jotenkin mahdollista.

Kuntatason kokeisiin liittyy osittain samat ongelmat kuin yksilötason kokeisiin. Niiden avulla ei voida arvioida pitkän aikavälin yleisen tasapainon vaikutuksia, jotka tapahtuvat valtion tasolla. Niiden arvioimiseksi perustulokokeilu tulisi tehdä koko valtion tasolla. Valitettavasti siinä vaiheessa kontrolliryhmien (eli verrokkimaiden) etsiminen käy melko vaikeaksi.

Satunnaiskokeiden rajat ja mahdollisuudet

Hyvin toteutetut satunnaiskokeet ovat paras tapa tutkia politiikkamuutosten käyttäytymisvaikutuksia. Valitettavasti jopa täydellisissä satunnaiskokeissa on puutteita. Esimerkiksi pitkän aikavälin vaikutuksia ei suhteellisen lyhyillä kokeiluilla voida todentaa. Kun lisäksi otetaan huomioon lainsäädännön asettamat rajat kokeiluille, niin koetulosten yleistäminen muuttuu entistä enemmän uskonvaraiseksi asiaksi.

Verotuksen suhteen satunnaiskokeita ei ole juuri tehty 70-luvun jälkeen. Nyt tilanne saattaa kuitenkin olla taas muuttumassa, kun satunnaiskokeiden mahdollisuudet ovat tulleet monissa maissa myös poliitikoiden tietoon. Esimerkiksi Britanniassa ollaan nyt ilmeisesti toteuttamassa laajaa satunnaiskoetta sosiaaliturva- ja verouudistusten työllisyysvaikutuksista.

Vero- ja sosiaaliturvareformien vaikutuksia tulee ehdottomasti tutkia ja reformit tulisi toteuttaa niin, että vaikutusten tutkiminen olisi mahdollisimman helppoa. Satunnaiskokeet (edes rajoitetut) olisivat tähän paras tapa. Kokeilujen rajat tulosten yleistettävyyden suhteen on kuitenkin hyvä tunnustaa.

 

——————————————

Yhteenveto: Kuinka politiikkamuutosten vaikutuksia voidaan arvioida

Tämä oli viimeinen osa kolmen tekstin sarjassa, jossa käsittelin sitä, kuinka vero- ja sosiaaliturvamuutosten vaikutuksia voidaan arvioida. Ensimmäisessä osassa kirjoitin siitä, kuinka politiikkamuutosten staattisia vaikutuksia voidaan tutkia mikrosimulaatiomallien avulla. Toisessa osassa kirjoitin siitä, kuinka veromuutosten työllisyysvaikutuksia voidaan ennustaa ennen reformien toteuttamista. Nyt tässä kolmannessa osassa käsittelin sitä, kuinka politiikkamuutosten vaikutuksia voidaan tutkia satunnaiskokeiden avulla. Käsittelemättä jäivät ns. luonnolliset kokeet, joiden avulla reformien vaikutuksia tutkitaan silloin, kun satunnaiskokeita ei ole käytettävissä.

Vero- ja sosiaaliturvamuutosten arvioiminen ja tutkiminen on vaikeaa, mutta tärkeää. Olisi hyvä, jos päätöksiä tehtäessä tutkimukset muutosten vaikutuksista otettaisiin systemaattisesti huomioon. Laajoihin rekisteriaineistoihin perustuvat mikrosimulointimallit antavat ensimmäisen kuvan siitä, kuinka suuria vaikutuksia eri muutoksilla voisi olla. Kun mikrosimulointimalleihin yhdistetään työn tarjontaa ennustava lisämalli, saadaan dynaamisempi kuva siitä, kuinka muutos vaikuttaisi ihmisten käyttäytymiseen. Näin voidaan rakentaa perusteltu veromuutos, jonka vaikutuksia voidaan vielä tutkia satunnaiskokeen avulla. Satunnaiskokeista saadut tulokset voivat johtaa vielä reformin muuttamiseen. Näin pitkä tutkimusprosessi vie niin paljon aikaa, että sitä ei luonnollisestikaan kannata käyttää jokaisen reformin kohdalla. Entistä useamman veromuutoksen kohdalla voitaisiin kuitenkin käyttää entistä useampaa tutkimustapaa. Itse nimittäin luotan siihen, että paremmalla tiedolla voidaan tehdä parempaa veropolitiikkaa.

Advertisements

2 thoughts on “Sosiaaliturvakokeilut (Perustulon vaikutusten tutkiminen)

  1. Millainen olisi sun mielestä hyvä sosiaaliturvakokeilu? Oletetaan, että mitään esteitä satunnaisuudelle ei ole – henkilöiden kohdalla voit vaikka arpoa hetun perusteella – mutta kokeilun kattavuus on rajattu, tyyliin 100 000 henkilöä tai 15 kuntaa. Mietin esimerkiksi seuraavia kysymyksiä:
    – Kannattaisiko kokeilu keskittää tiettyyn ryhmään (sosioekonominen asema, alue)? Yleisemminkin onko se ongelma, että kokeilut yleensä ovat alueellisia (Kainuun malli, Paltamon täystyöllisyyskokeilu)?
    – Mikä sosiaaliturvaan liittyvä politiikkakokeilu antaisi päätöksentekijöille eniten tietoa, tai mikä olisi sun mielestä kiinnostavin? Kaikkia mahdollisia politiikkavaihtoehtoja ei kuitenkaan voida selvittää. Onko vaikkapa jokin parametri, jonka arvoa voisi luotettavasti tällaisessa asetelmassa testata ja josta olisi hyötyä monien eri mallien hyvyyden tarkastelemisessa?

    Varsinaisia satunnaiskokeita odotellessahan voi laittaa toivoaan lakimuutoksiin liittyvään satunnaisuuteen. Tuntuisi järkevältä, että lakien käyttöön ottamisia porrastettaisiin vaikka kunnittain parin vuoden aikahaarukalla, mikäli vain mahdollista. Tämähän on ex post-analyysiä, mutta ehkä realistisesti ajatellen politiikkakokeiluissa muutenkin on kyse pikemminkin siitä, että niissä hankitaan yleistä tietoa politiikkamuutosten vaikutuksista – tietoa niistä mallien parametreistä – kuin siitä, että sitä tiettyä yksittäistä politiikkaa ”testattaisiin”.

  2. Kiitos kommentista, Allan.

    Se mikä olisi hyvä satunnaiskoe riippuu tietenkin siitä, mitä tavoitellaan. Alueelliset satunnaiskokeet ovat hyviä silloin, kun otoskoko on rajattu, mutta silloin tulosten yleistäminen on vaikeampaa. Alueelliset kokeet ovat siis hyödyllisiä, mutta tulosten yleistämisessä tulee olla varovainan.

    Omasta näkökannastani kaipaisin tutkimuksia työn tarjonnan joustoista. Tämä on aihepiiri, josta Suomessa on valitettavan vähän luonnollisia kokeita. Joustoparametrit ovat oleellisia jatkotutkimusten ja politiikkasuositusten suhteen.

    Lakimuutosten porrastamiset (ja siten aiheutetut luonnolliset kokeet) ovat mielestäni ehdottomasti kannatettava asia ja näitä porrastuksia onkin hyödynnetty useissa tutkimuksissa. Myös pienemmän kaavan kokeilut (joita Nudge Unit tekee aika paljon täällä Englannissa) voivat olla käytännön politiikan kannalta hyödyllisiä. Esim. työvoimatoimistojen käyttäytymistapoja muuttamalla saatiin merkittävä muutos työllistymistodennäköisyyksiin.

    Kokeilut (satunnaiset ja luonnolliset) ovat ehdottomasti hyvä asia, mutta itse korostaisin kuitenkin niiden mahdollisuuksien rajoja. Muistaakseni sinä kirjoitit siitä, kuinka Soininvaara ja Roope Mokka keskustelivat kokeilujen mahdollisuuksista (kuuntelin itsekin sen ohjelman) ja en ole kyseisten herrojen kanssa täysin yhtä optimistinen mahdollisuuksien suhteen. Kokeilut eivät mahdollista politiikkaparametrien ”hienosäätöä” oppivan järjestelmän tavoin, koska kaikkiin kokeiluihin liittyy epävarmuuksia. Kokeet ovat tutkimuksen ja politiikan kannalta hyödyllisiä, mutta ne eivät ole mikään oikotie onneen.

Vastaa

Täytä tietosi alle tai klikkaa kuvaketta kirjautuaksesi sisään:

WordPress.com-logo

Olet kommentoimassa WordPress.com -tilin nimissä. Log Out / Muuta )

Twitter-kuva

Olet kommentoimassa Twitter -tilin nimissä. Log Out / Muuta )

Facebook-kuva

Olet kommentoimassa Facebook -tilin nimissä. Log Out / Muuta )

Google+ photo

Olet kommentoimassa Google+ -tilin nimissä. Log Out / Muuta )

Muodostetaan yhteyttä palveluun %s