Poliittista debattia dynaamisista vaikutusarvioista

Kuinka reformien vaikutuksia tulisi arvioida? Siinä kysymys, josta käydään parhaillaan Yhdysvalloissa kiihkeää poliittista väittelyä. Kysymys on ajankohtainen, koska Yhdysvalloissa valitaan parhaillaan uutta johtajaa kongressin budjettitoimistoon (Congressional Budget Office, CBO), joka tuottaa riippumattomia arvioita lakimuutosten vaikutuksista. Republikaanit ovat saavuttaneet kongressissa ja senaatissa enemmistön, jonka johdosta heillä on valta päättää uudesta johtajasta. Tässä yhteydessä osa republikaaneista haluaisi muuttaa tapaa, jolla lakimuutosten vaikutuksia arvioidaan siirtymällä dynaamisiin vaikutusarviointeihin. Käytännössä tavoitteena on, että veronalennusten kustannuksia arvioitaessa huomioitaisiin veronalennusten talouskasvua nopeuttava vaikutus laajojen makromallien avulla. Tavoite dynaamisista budjettilaskelmista ei ole uusi, mutta nyt pelkona on, että CBO:n johtaja valittaisiin poliittisin perustein ja samalla romutettaisiin arvostetun instituution riippumattomuus. Yhdysvaltain kongressin budjettitoimiston johtajan valinnalla ei ole suoraa vaikutusta Suomeen. Debatti siitä, kuinka politiikkamuutosten vaikutusarviota tulisi tehdä, on kuitenkin myös Suomen kannalta mielenkiintoinen. Lakimuutosten vaikutusarviointia ollaan nimittäin mahdollisesti kehittämässä myös Suomessa perustamalla uusi siihen erikoistunut asiantuntijayksikkö.

Alla esittelen aluksi CBO:n merkitystä riippumattomana talouspolitiikan arviointitahona ja sen johtajavalinnan ympärillä käytyä poliittista väittelyä dynaamisista laskelmista, jonka jälkeen käsittelen Suomen tilannetta. Pelkästään Suomen tilanteesta kiinnostuneet lukijat voivat halutessaan hypätä ensimmäisten osioiden yli kohtaan ”Staattiset ja dynaamiset vaikutusarviot Suomessa”.

CBO:n ja sen riippumattomuuden merkitys talouspolitiikalle

Kongressin budjettitoimisto on 70-luvulla perustettu yksikkö, jonka tehtävänä on tuottaa riippumatonta taloudellista analyysia päätöksenteon tueksi. CBO auttaa valiokuntia laskemaan lakimuutosten taloudellisia vaikutuksia, mutta tämän lisäksi CBO tuottaa oma-aloitteisesti analyyseja Yhdysvaltain taloudesta ja vaihtoehtoisista politiikkamuutoksista. Esimerkiksi yksi säännöllisin väliajoin tuotettu muistio esittelee vaihtoehtoisia tapoja pienentää liittovaltion alijäämää (Options for Reducing the Deficit: 2015 to 2024). Tuoreimmassa versiossa on käsitelty 79 eri säästötoimen (menoleikkauksia/veronkorotuksia) budjettivaikutukset aina 2024 luvulle asti. Listaus helpottaa poliittisten toimijoiden ja median työtä, kun he vertailevat vaihtoehtoisia tapoja alijäämän pienentämiseksi.

Koska Yhdysvalloissa ministeriöiden virkamiehet vaihtuvat poliittisten valtasuhteiden mukaisesti, on CBO:sta käytännössä muodostunut talouspolitiikan riippumaton tuomari, jonka laskelmiin molemmat puolueet voivat luottaa.  Ajan myötä CBO:n rooli on kasvanut, kun myös presidentit ovat sitoutuneet käyttämään CBO:n laskelmia omien tavoitteidensa toteutumisen mittarina. Yhtenä esimerkkinä tästä ovat laajat terveydenhuoltoreformit. Clintonin terveydenhuoltoreformin CBO:n negatiiviset arviot osittain romuttivat, jonka jälkeen Obaman terveydenhuoltoreformi rakennettiin pitäen huolta siitä, että CBO:n arvio reformin talousvaikutuksista olisi positiivinen.

CBO on hyvin tarkka riippumattomuudestaan ja se ei esimerkiksi suostu tekemään analyyseja kysymyksistä, jotka ovat yksipuolisia tai johdattelevia. Tästä esimerkkinä toimii keskustelu minimipalkan korotuksen vaikutuksista työllisyyteen ja työntekijöiden hyvinvointiin. Republikaanit pyysivät CBO:ta arvioimaan minimipalkan korotuksen työllisyysvaikutuksia ja demokraatit pyysivät CBO:ta arvioimaan minimipalkan korotuksen hyvinvointivaikutuksia. CBO ei suostunut tekemään kumpaakaan analyysia yksistään, koska niiden koettiin itsenäisinä analyyseina antavan liian yksipuolisen kuvan reformin vaikutuksista. Sen sijaan CBO teki oma-aloitteisesti analyysin minimipalkan korotuksen vaikutuksista, jossa käsiteltiin sekä työllisyysvaikutuksia että hyvinvointivaikutuksia (The Effects of a Minimum-Wage Increase on Employment and Family Income).

Staattiset vs. Dynaamiset laskelmat

Republikaanien toiveena on ollut, että CBO (ja veroreformeja arvioiva Joint Committee on Taxation, JCT) huomioisi aikaisempaa laajemmin lakimuutosten dynaamisia vaikutuksia laskelmissaan. Staattisten ja dynaamisten laskelmien ero tiivistettynä on seuraava. Staattiset laskelmat toteutetaan olettaen, että ihmisten käyttäytyminen ei muutu reformien myötä (lasketaan ns. seuraavan aamun vaikutusta). Dynaamiset laskelmat puolestaan pyrkivät ennustamaan, kuinka reformit muuttaisivat ihmisten käyttäytymistä (esim. vaikutukset työn tarjontaan tai investointeihin). Laajimmissa dynaamisissa makrotaloudellisissa laskelmissa pyritään ennustamaan, kuinka reformit vaikuttaisivat kulutukseen, investointeihin ja talouskasvuun koko kansantalouden tasolla.

Dynamiikka CBO:n johtajavalinnassa

CBO on toistaiseksi tehnyt laskelmansa pääosin staattisesti huomioiden vain joitakin käyttäytymisvaikutuksia. Nyt osa republikaaneista haluaisi valita CBO:n johtoon henkilön, joka muuttaisi vaikutusarvioiden toteutustapaa siten, että kaikissa laajemmissa reformeissa huomioitaisiin myös makrotaloudelliset (dynaamiset) vaikutukset. Tämän lisäksi republikaanit saivat tällä viikolla hyväksytyksi aloitteen, jossa CBO:ta ja JCT:tä vaaditaan sisällyttämään merkittävien lakimuutosten virallisiin kustannusarvioihin dynaamisia vaikutuksia (House Passes Contentious ’Dynamic Scoring’ Method To Estimate Cost Of Legislation).

Tämä ei ole suinkaan ensimmäinen kerta, kun republikaanit pyrkivät CBO:n johtajavaihdoksella edistämään dynaamisia budjettilaskelmia. 90-luvulla republikaanit pääsivät päättämään CBO:n johtajasta kahdesti ja silloin republikaanien julkilausuttuna tavoitteena oli lisätä dynaamisia laskelmia. Kumpikaan valittu johtaja ei kuitenkaan ottanut käyttöön dynaamisia budjettilaskelmia republikaanien suureksi pettymykseksi. Republikaanien tuntoja kuvastaa hyvin silloisen budjettivaliokunnan republikaanisen puheenjohtajan Jim Nusslen kommentti CBO:n laskentametodeista: ”The CBO sucks, and you can quote me on that”.

CBO:n riippumattomuutta kuvaa hyvin se, että CBO:n johtajavalinnoista on jälkikäteen useimmiten valittanut nimenomaan se puolue, joka on johtajasta päässyt päättämään. Johtajavalinnat eivät ole romuttaneet CBO:n riippumattomuutta tai muuttaneet sen metodeja poliittisin perustein. Tällä(kin) kertaa on kuitenkin olemassa huoli siitä, että republikaanit onnistuisivat politisoimaan CBO:n laskentametodit ja siten horjuttamaan laskelmien riippumattomuutta. Myös monet republikaaniset vaikuttajat ovat vedonneet CBO:n riippumattomuuden puolesta ja ehdottaneet että CBO:n nykyinen johtaja Doug Elmendorf tulisi valita jatkokaudelle. Esimerkiksi Bushin entinen talousneuvonantaja (ja merkittävä taloustieteilijä) Greg Mankiw on argumentoinut Elmendorfin uudelleenvalinnan puolesta (Elmendorf for CBO Director).

Miksi CBO ei tee dynaamisia laskelmia?

Itse asiassa se tekee. CBO:n laskelmat eivät nykyisinkään ole täysin staattisia, vaan niissä on mukana tiettyjä käyttäytymisvaikutuksia. Esim. sosiaaliturvamuutosten oletetaan vaikuttavan sosiaaliturvan käyttöasteeseen. Kaikista reformeista ei kuitenkaan tehdä dynaamisia laskelmia laajojen makromallien avulla, joissa huomioitaisiin reformien vaikutus kansantalouden kokonaistuotantoon esim. lisääntyneen työn tarjonnan tai investointien kautta. Joistain laajoista reformeista CBO kuitenkin tekee myös näitä laajempia dynaamisia laskelmia, mutta nämä dynaamiset vaikutukset eivät sisälly ”viralliseen” kustannusarvioon ja ne esitetään monesti luottamusvälinä niihin sisältyvien epävarmuustekijöiden vuoksi. Tällä viikolla hyväksytyn republikaanien ajaman muutoksen jälkeen kuitenkin CBO:ta (ja JTC:tä) vaaditaan sisällyttämään nämä dynaamiset vaikutukset myös viralliseen kustannusarvioon. CBO:n omilla sivuilla esitellään syitä, miksi näitä laajoja dynaamisia makroennusteita ei tehdä enempää (What Behavioral Responses Are Included in CBO’s Estimates?). CBO perustelee pysymistään lähempänä staattista maailmaa sillä, että dynaamisten laskelmien tekeminen on hyvin työlästä ja niiden tuloksiin liittyy paljon enemmän epävarmuustekijöitä kuin staattisiin laskelmiin. Dynaamiset laskelmat ovat myös hyvin herkkiä käytettyjen mallien ja oletusten suhteen. Tämän lisäksi laajimmatkaan makromallit eivät voi sisältää kaikkia mahdollisia käyttäytymiskanavia, jonka vuoksi dynaamiset laskelmat jäävät aina vääjäämättä jossain määrin puutteellisiksi (ja siten mahdollisesti myös harhaisiksi).

Staattiset ja dynaamiset vaikutusarviot Suomessa

Yhdysvalloissa on käynnissä mielenkiintoinen poliittinen kiista siitä, millä tavoin politiikkamuutosten taloudellisia vaikutuksia tulisi arvioida. Tilanne Suomessa on varsin erilainen, vaikutusarvioinnin dynamiikasta ei tällä hetkellä käydä Suomessa juurikaan julkista keskustelua. Veromuutosten dynaamisista vaikutuksista ja niiden huomioimisesta käytiin kylläkin laaja keskustelu yhteisöveroalennuksen yhteydessä. Silloin moni taho kritisoi sitä, että VM:n arvioissa oli huomioitu myös yhteisöveron alentamisen dynaamiset vaikutukset veromenetyksiä pienentävänä tekijänä. Viime marraskuussa julkaistussa Valtiontalouden tarkastusviraston kyseistä veromuutosta käsittelevässä tarkastuskertomuksessa VTV:n kanta kuitenkin oli, että dynaamisten vaikutusten huomiointi oli yhteisöveron alennuksen yhteydessä perusteltua ja VTV pikemminkin kritisoi valtiovarainministeriötä siitä, ettei dynaamisia vaikutuksia sisällytetty lopulliseen hallituksen esityksen laskelmaan. Yhteisöveroalennuksen dynamiikasta käytyä keskustelua olen kommentoinut aikaisemmassa blogitekstissäni (Dynaamisia budjettilaskelmia).

Suomessa reformien vaikutusarviot ovat pääsääntöisesti staattisia. Isot veromuutokset sisällytetään kuitenkin jo nykyisin VM:n ennustemalliin ja siten ne vaikuttavat VM:n talousennusteeseen. Näitä dynaamisia makrovaikutuksia ei kuitenkaan sisällytetä yksittäisten veromuutosten vaikutusarviointeihin. Joistain veroreformeista on tehty dynaamisia arvioita VATT:n yleisen tasapainon mallin (VATTAGE) avulla. Yleisen tasapainon mallin laajuus vastaa osittain republikaanien toiveita, eli siinä ennustetaan kulutuksen, investointien ja työllisyyden muutoksia koko kansantalouden tasolla. Tulevaisuudessa Suomessa saatetaan kuitenkin saada entistä enemmän makrodynaamisia verolaskelmia, kun VM on selvittämässä sen oman makroennustemallin (KOOMA) laajempaa hyödyntämistä veroreformien arvioinnissa.

Se, missä Suomi on monia muita maita jäljessä, on semidynaamisten vaikutusarvioiden hyödyntämisessä. Tällä tarkoitan malleja, joissa staattisia laskelmia laajennetaan huomioimalla joitain yksittäisiä käyttäytymisvaikutuksia (esim. työn tarjonta). Näiden mikrotason dynaamisten laskelmien etu makromalleihin verrattuna on se, että niissä ei jouduta yksinkertaistamaan maailmaa niin paljon kuin laajoissa makromalleissa. Mikroperusteiset työntarjontamallit voidaan myös yhdistää yleisen tasapainon malleihin, jolloin on mahdollista edetä askel askeleelta staattisesta laskelmasta täysin dynaamiseen laskelmaan. Vaikka Suomessa ollaan esimerkiksi työntarjontamallien hyödyntämisessä monia muita maita jäljessä, on tämän suhteen Suomessa tapahtumassa edistystä ja toivottavasti (lähi)tulevaisuudessa Suomessakin on tämän tyylistä dynamiikkaa käytettävissä vaikutusarviointeihin. Laajemmin veromuutosten työllisyysvaikutusten ennustamista olen käsitellyt blogitekstissäni ”Kuinka veromuutosten työllisyysvaikutuksia ennustetaan?”.

Oma mielipiteeni staattisten ja dynaamisten vaikutusarvioiden välisestä kiistasta on se, että staattiset laskelmat ovat hyvä lähtökohta arvioille, koska niihin liittyy vähiten epävarmuustekijöitä. Kaikista reformeista ei mielestäni ole mitään syytä teettää dynaamisia laskelmia, koska suuressa osassa reformeja käyttäytymisvaikutukset voivat jäädä vähäisiksi ja dynaamiset laskelmat ovat aina työläitä/epävarmoja. Joissain tapauksissa dynamiikan lisääminen laskelmiin on kuitenkin perusteltua, etenkin silloin jos reformin nimenomaisena tavoitteena on vaikuttaa ihmisten käyttäytymiseen. Dynaamisissa laskelmissa on tärkeää olla avoin niihin sisältyvän epävarmuuden kanssa ja esimerkiksi tulokset voitaisiin ilmoittaa luottamusvälinä piste-estimaatin sijaan. Dynaamisten laskelmien suhteen on syytä huomioida myös vaikutusten aikaperiodi. Monet käyttäytymisvaikutukset näkyvät vasta keski-pitkällä tai pitkällä aikavälillä ja reformien kustannukset vaikuttavat jo seuraavan vuoden budjetissa. Siten lyhyen tähtäimen arvioissa staattinen laskelma on yleensä perusteltu lähtökohta.

Vaikutusarvioinnin tulevaisuus Suomessa

Yhdysvalloissa eletään mielenkiintoisia aikoja riippumattoman vaikutusarvioinnin suhteen. Itse toivon, että CBO:n riippumattomuus säilyy, koska kyseinen taho on toiminut monille maille esimerkkinä riippumattoman ja avoimen vaikutusarvioinnin toteuttamisesta. CBO:n päätös dynaamisten vaikutusten huomioinnista tulee siten todennäköisesti vaikuttamaan myös muiden maiden käyttämiin arviointimenetelmiin. Tulee olemaan mielenkiintoista nähdä, kuinka vaatimus dynamiikan sisällyttämisestä virallisiin kustannusarvioihin tulee vaikuttamaan CBO:n toimintatapoihin ja poliittiseen keskusteluun.

Vaikutusarvioinnin tulevaisuudesta käydään myös Suomessa mielenkiintoista keskustelua. Eduskunnan tarkastusvaliokunta esittää VTV:n vuosikertomusta käsittelevässä mietinnössään, että Suomeen tulisi perustaa uusi vaikutusarviointiyksikkö. Yksikön tehtävänä olisi valvoa ja edistää vaikutusarviointien laatua riippumattomana asiantuntijana. On syytä huomioida, että vaikutusarviointeihin sisältyy taloudellisten vaikutusarvioiden lisäksi paljon muutakin, esimerkiksi arvioita lakimuutosten vaikutuksista yritysten hallinnolliseen taakkaan. On mielenkiintoista, että vaikutusarvioinnin dynamiikka sisältyy myös tähän keskusteluun, koska tarkastusvaliokunnan mietinnössä ehdotetaan että vaikutusarvioinnin kehittämisessä lähdettäisiin liikkeelle yksittäisillä pilottihankkeilla, joiden osalta rajauduttaisiin vaikutusarvioinneissa siihen, mitkä ovat esityksen vaikutukset taloudelliseen kasvuun ja hallinnolliseen taakkaan.

Halua vaikutusarvioinnin kehittämiseen on myös valtioneuvostossa. Joulukuussa ministeri Paula Risikko ehdotti, että Suomeen pitäisi perustaa riippumaton asiantuntijataho arvioimaan lainsäädäntömuutosten vaikutuksia (Ministeri Risikko ehdottaa asiantuntijatahoa arvioimaan lakihankkeita). Ehdotus on yhtenevä VTV:n (ja tarkastusvaliokunnan) ehdotuksen kanssa. Ministeri Risikko perustelee vaikutusarvioiden tärkeyttä tavalla, jonka kanssa on helppo olla samaa mieltä: ”Kun pohjatiedot ovat kunnossa ja tiedossa on erilaisten ratkaisuvaihtoehtojen vaikutukset, niin lopulta ratkaistavaksi jää enää poliittinen valintakysymys eli minkälaista politiikkaa kulloinkin halutaan harjoittaa.”

Yhdysvalloissa keskustelu vaikutusarvioinnin toteutustavoista on vahvasti politisoitunutta, mutta Suomessa vaikutusarvioinnista ei oikeastaan edes julkisuudessa keskustella. Olen toisaalta tyytyväinen, että suomalainen keskustelu vaikutusarvioinnin vaihtoehtoisista toteutustavoista ei ole politisoitunutta. Koska tämä on kuitenkin varsin merkittävä kysymys myös sen kannalta, mitkä politikkareformit nähdään optimaalisena, näkisin että staattisista ja dynaamisista laskentatavoista olisi syytä käydä Suomessa poliittisen debatin sijaan akateemista debattia. Lakimuutosten vaikutusarviot tulisi tehdä parhain mahdollisin keinoin täysin avoimesti ja riippumattomasti. Se, ovatko nämä parhaat mahdolliset keinot staattisia vai dynaamisia, on keskustelu joka tulee varmasti jatkumaan tulevaisuudessakin.

CBO:n historiatietojen lähteenä on käytetty kirjaa ”The Congressional Budget Office: Honest Numbers, Power, and Policymaking”

Advertisements

One thought on “Poliittista debattia dynaamisista vaikutusarvioista

  1. Se mitä taloustieteilijät tarkoittavat dynaamisilla malleilla, saa meidät matemaatikot, ja tuntemani fyysikot, ainakin hymähtämään, usein nauramaan. Epävarmuus ≠ matematiikka. CBO vaikuttaa suhteellisen järkevältä, vaikka sekin käyttää malleja kohteisiin, joihin niitä ei voida (tieteellisessä mielessä) käyttää.

Vastaa

Täytä tietosi alle tai klikkaa kuvaketta kirjautuaksesi sisään:

WordPress.com-logo

Olet kommentoimassa WordPress.com -tilin nimissä. Log Out / Muuta )

Twitter-kuva

Olet kommentoimassa Twitter -tilin nimissä. Log Out / Muuta )

Facebook-kuva

Olet kommentoimassa Facebook -tilin nimissä. Log Out / Muuta )

Google+ photo

Olet kommentoimassa Google+ -tilin nimissä. Log Out / Muuta )

Muodostetaan yhteyttä palveluun %s