Suomalaiseen talouspoliittiseen keskusteluun on jälleen kerran heitetty idea progressiivisesta kulutusverotuksesta. Tuorein esitys löytyy vihreiden vaikuttajien Jaakko Stenhällin ja Ville-Veikko Vastomäen minipamfletista ”Teknologinen murros ja politiikka”, jossa käsiteltiin teknologisen kehityksen uhkia ja muutospaineita yhteiskuntapolitiikkaan. Kyseisessä pamfletissa siirtyminen progressiiviseen kulutusverotukseen nähtiin keinona kasvattaa veropohjaa työn määrän vähentyessä. Pamfletissa viitattiin Allan Seurin blogitekstiin ”Progressiivinen kulutusverotus”, jossa Allan esitteli, kuinka progressiivinen kulutusverotus voitaisiin toteuttaa tuloverotuksen säästövähennyksen kautta. Ajatusta progressiivisesta kulutusverotuksesta on pyöritellyt myös valtiovarainministeri Urpilaisen erityisavustaja Ville Kopra 1,5 vuoden takaisessa blogitekstissään ”Pitäisikö ALV muuttaa progressiiviseksi?”.
Ajatus progressiivisesta kulutusverotuksesta ei ole uusi (edes Suomen talouspoliittisessa keskustelussa). Koska ajatus on kuitenkin nyt uudestaan otettu esille (ja esim. Heikki Sairanen kaipasi blogitekstissään asiasta lisää tietoa), päätin koota yhteen paketin taloustieteellistä kirjallisuutta asiaan liittyen. Nyt pyrin tiivistämään ja kansantajuistamaan kokoamani taloustieteellisen tiedon yhteen blogitekstiin. Tekstin loppuun kokoan linkkejä lähteisiin, joiden avulla asiaan voi perehtyä syvällisemmin.
Mitä progressiivisella kulutusverotuksella tässä yhteydessä tarkoitetaan?
Suomessa kulutusverotuksessa on käytössä välillisiä veroja (mm. arvonlisävero ja valmisteverot), joissa vero sisällytetään tuotteen hintaan. Välillistä verotusta olisi vaikea muuttaa progressiiviseksi (jolloin tuotteiden hintojen pitäisi muuttua ostajan tulotason mukaan). Progressiivinen kulutusvero voidaan kuitenkin toteuttaa välittömänä verona, jolloin käytetään hyväksi sitä, että ihmisen tulot 
jakautuvat kulutuksen (C) ja säästämisen (S) kesken; W = C + S. Silloin kulutusta voidaan verottaa yksinkertaisesti vähentämällä ansiotuloista säästämiseen käytetty summa; tC = t(W-S). Koska säästäminen on viivästettyä kulutusta (ja lainanotto aikaistettua kulutusta), kohdistuu säästämisvähennyksellä toteutettu kulutusverotus henkilöiden elinkaarikulutukseen ja siten tuloerojakin tasataan elinkaarimenojen perusteella.
Suomessa tämänkaltaista kulutusverotusta on aikaisemmin kutsuttu ”menovero”-nimellä. Koska menoveron avulla toteutettu kulutusverotus tapahtuu tuloverotuksen säästövähennyksen kautta, käsitellään tässä kirjoituksessa pääomatuloverotusta, lainojen verokohtelua, normaalituottoa, eriytettyä tuloverojärjestelmää ja muita säästämisen verokohteluun liittyviä kysymyksiä, joita ei ensimmäisenä yhdistäisi kulutukseen. Tämän takia menovero voi olla kulutusveroa kuvaavampi termi.
Menoveron historiaa
Taloustieteen professori Alan Auerbach on käynyt läpi menoveron historiaa useissa artikkeleissaan (Auerbach 2006, Auerbach 2012, Auerbach 2013). Taloustieteellisiä argumentteja menoveron puolesta ovat historiassa esittäneet mm. Fisher (1939) ja Kaldor (1955), jotka kritisoivat tuloverotuksen aiheuttamaa säästöjen kaksinkertaista verotusta. Konkreettisia ehdotuksia menoveroksi esitettiin 70-luvulla Britanniassa (Meade-komitean raportti, IFS 1978) ja Yhdysvalloissa (U.S. Department of Treasury 1977).
Yhdysvalloissa menovero on säilynyt talouspoliittisessa keskustelussa nykypäiviin asti ja siellä ehdotuksena on ollut myös progressiivinen kulutusvero, David Bradfordin ”X-vero” (Bradford 1986). Britanniassa puolestaan muutaman vuoden takainen Britannian verojärjestelmän uudistamista pohtinut taloustieteilijöistä koostuva Mirrlees Review (Mirrlees et al. 2011) esitti, että säästämisen verotuksessa tulisi siirtyä menoveron suuntaan.
Myös Pohjoismaissa on keskusteltu menoveron mahdollisuuksista. Aiheesta kirjoitettiin Suomessa jo 80-luvulla (esim. Ylä-Liedenpohja 1982). Menoveroa on käsitelty kuitenkin myös tämän vuosituhannen puolella. Yksi pohjoismaiden tunnetuimmista veroekonomisteista Agnar Sandmo (2005) esitti, että Pohjoismaissa nykyisin käytössä olevasta eriytetty verojärjestelmä (jossa ansiotuloille ja pääomatuloille on oma veroasteikkonsa) tulisi korvata menoverolla oikeudenmukaisuus- ja tehokkuussyistä. Sandmo esitti, että menoveron tulisi olla nimenomaan progressiivinen. Eriytetystä tuloverojärjestelmästä menoveroon siirtyminen parantaisi verojärjestelmän tehokkuutta myös poistamalla kannustimet veromuuntoon (ansiotuloista pääomatuloihin tai toisin päin), koska kulutuksesta maksettaisiin veroa samalla asteikolla riippumatta siitä, tulevatko rahat kulutukseen ansiotuloista vai pääomatuloista.
(Taloustieteellistä) Keskustelua menoverosta ja sen toteuttamisesta
Mirrlees Review:n kahdessa säästämisen verotusta käsittelevässä kappaleessa on esitelty eri keinoja toteuttaa säästämisen kannalta neutraali verojärjestelmä ja siinä yhtenä vaihtoehtona on esitelty menoveron mahdollisuuksia. Tässä menoveron konkretiaa käsittelevässä osiossa tukeudun aika paljolti ko. raportin merkintätapoihin.
Menovero ja muita vaihtoehtoja neutraaliin verotukseen
Tulojen, säästämisen ja kuluttamisen verotus voidaan jakaa kolmeen vaiheeseen:
1) ovatko säästämiseen sijoitetut tulot verotettuja (Taxed) vai verovapaita (Exempt)
2) ovatko säästämisen tuotot verotettuja (T) vai verovapaita (E)
3) maksetaanko säästöistä veroa (T), kun ne käytetään kulutukseen vai ovatko ne verovapaita (E)
Tuloverojärjestelmä (ilman säästämisvähennyksiä) on muotoa TTE; säästämiseen sijoitetuista varoista on jo maksettu tuloveroa (T), säästämisen tuotoista maksetaan pääomatuloveroa (T), mutta säästöjen käyttäminen kulutukseen on verovapaata (E).
Menoverojärjestelmä on puolestaan muotoa EET; säästämiseen sijoitetut varat vähennetään verotettavasta tulosta (E), säästämisen tuotoista ei makseta tuloveroa silloin kun ne syntyvät (E), mutta kun säästöjä käytetään kulutukseen, maksetaan tuloveroja sekä alkuperäisestä sijoituksesta että sen tuotoista (T).
Mirrlees Review:ssä esitetään menoveron lisäksi muita vaihtoehtoja säästämisen kannalta neutraaleiksi verouudistuksiksi, palkkaveron ja tulovero normaalituottovähennyksellä. Palkkavero on muotoa TEE; säästämiseen käytettävistä varoista on jo maksettu tuloveroja, mutta sen jälkeen sekä alkuperäinen sijoitus että sen tuotot ovat täysin verovapaita.
Normaalituottovähennys on muotoa TtE; säästämisen käytettävistä varoista on maksettu tuloveroa, sijoitustuotoista maksetaan veroa ainoastaan siltä osin kuin ne ylittävät ns. normaalituoton ja säästöjen käyttö kulutukseen on verovapaata. Normaalituotto voidaan käsittää riskivapaana tuottona.
Kaikki kolme mallia ovat neutraaleita kulutuspäätösten aikajakauman suhteen, kulutuspäätöstä yli ajan ei siis näillä veromalleilla vääristetä. Tilanne kuitenkin muuttuu, jos otetaan huomioon normaalituoton ylittävät tuotot, silloin palkkavero (jossa pääomatuloja ei veroteta ollenkaan) tuottaa hyvin erilaisen tulojakauman kuin kaksi muuta veromallia. Koska tämän kirjoituksen aiheena on nimenomaan puhdas menovero, keskityn lopputekstissä ensimmäiseen verovaihtoehtoon (EET)
Menovero ja laina
Lainaaminen on negatiivista säästämistä, lainalla aikaistetaan kulutusta. Siten menoverossa lainasumma kasvattaa verotettavaa tuloa ja lainasta maksetaan veroa. Myöhempinä vuosina lainakorot ja lainalyhennykset pienentävät verotettavaa tuloa. Tämä on yksinkertaista pienten lainojen suhteen, jotka otetaan lyhytaikaisia menoja varten (esim. opintolaina).
Lainojen verottaminen muuttuu ongelmallisemmaksi silloin, kun lainoilla hankitaan kestokulutushyödykkeitä joiden käyttö jakaantuu useiden (kymmenien) vuosien ajalle. Yksinkertaisin esimerkki tästä on asuntolaina, joka saattaisi kasvattaa nostettaessa verotettavaa tuloa useilla sadoilla tuhansilla euroilla. Tähän ongelmaan on muutama ratkaisuvaihtoehto. Asuntolainojen suhteen yksi keino (jota on ehdotettu mm. Yhdysvaltojen menoveromalleissa) on että asuntolainat jätetään verotuksen ulkopuolella. Asumisen verokohtelu on nykyisinkin kaikkea muuta kuin neutraalia, joten on mahdollista jatkaa tätä samaa linjaa myös menoverotuksen osalta. Toinen ratkaisuvaihtoehto olisi, että kestokulutushyödykkeiden hankintamenot jaksotettaisiin koko käyttöajalle, jolloin asuntolainakin jakaantuisi kaikkien käyttövuosien kesken.
Progressiivinen menovero
Verotuksen progressio muuttaa menoveron tarkastelua. Progressiivisessa verojärjestelmässä menovero ei ole enää kaikkein elinkaaritulojakaumien suhteen neutraali. Progressiivisella tuloverolla menoverosta hyötyvät eniten ne, joilla on jossain vaiheessa elinkaarta suuret tulot (jolloin korkealla säästämisasteella voi vähentää paljon veroja) ja jossain vaiheessa elinkaarta pienet tulot (jolloin käytetyistä säästöistä maksetaan vain vähän veroa). Progressiivisessa verojärjestelmässä menovero siis kannustaa säästämään silloin, kun tulot ovat suuret ja käyttämään säästöjä silloin, kun tulot ovat pienet. Tämän takia menovero ei ole enää aikaneutraali. Tämä on helppo havaita esimerkin avulla. Ajatellaan opiskelijaa, joka pohtii kannattaako hänen säästää tulevaisuutta varten. Opiskelijalla on pienet tulot (= matala marginaaliveroaste), joten hän saa vain pienen verovähennyksen säästämisestään. Jos opiskelija käyttää nämä säästönsä valmistumisen jälkeen, jolloin hänen tulotasonsa (ja marginaaliveroasteensa) on korkeampi, maksaa hän säästöistään paljon enemmän veroa kuin minkä hän alun perin sai veroistaan vähentää. Tämä ongelma poistuisi, jos ihmiset voisivat vapaasti valita EET ja TEE järjestelmien välillä, mutta samalla järjestelmästä tulisi hallinnollisesti huomattavasti raskaampi (ja verosuunnittelun määrä kasvaisi).
Menovero, tehokkuus ja hallinto
Taloustieteellisissä tutkimuksissa on arvioitu, kuinka suuria tehokkuushyötyjä menoverotukseen siirtyminen voisi tuoda (kts. Auerbach 2006). Menoveron tehokkuushyödyt riippuvat hyvin paljon siitä, kuinka siirtyminen uuteen verojärjestelmään toteutetaan. Yksi oleellisin tekijä tässä on se, mitä jo olemassa oleville säästöille (pääomasijoituksille) tehdään uuteen järjestelmään siirryttäessä. Jos kyseisiä säästöjä verotetaan kun ne käytetään kulutukseen, on uudistus hyvin progressiivinen ja ”vanhan pääoman” kannalta epäreilu. Tämä johtuu siitä, että ”vanhaa pääomaa” verotetaan sitä käytettäessä, vaikka sitä ei ole vähennetty tuloverotuksessa sitä hankittaessa. Jos taas siirtyminen uuteen järjestelmään kompensoitaisiin vanhalle pääomalle, voisivat tehokkuushyödyt jäädä vähäisiksi.
Yksi suurin este menoverotuksen tiellä on ollut hallinnolliset vaatimukset. Menovero vaatii jokaisen veronmaksajan kaikkien tulojen ja säästöjen rekisteröintiä ja seurantaa. Verottajan tulee tietää, koska säästöjä tehdään ja koska niitä käytetään. Uusien säästöjen suhteen veronmaksajalla on kannustin ilmoittaa säästönsä verottajalle (koska ne voi vähentää verotuksessa), mutta sen jälkeen veronmaksajalla ei ole mitään kannustinta ilmoittaa verottajalle säästöjen käytöstä (koska se kasvattaa verotettavaa tuloa). Menovero vaatii siis säästöjen ja sijoitusten aktiivista seurantaa verottajan toimesta. Tämä muuttuu entistä haastavammaksi, kun otetaan huomioon kansainvälinen toimintaympäristö, jossa säästöjä voi tehdä (ja niitä voi käyttää) ympäri maailmaa. Hallinnollisia ongelmia liittyy myös siihen, kuinka henkilöverotus ja yritysverotus yhdistyisivät menoveron tapauksessa (esim. osinkotulojen käsittely).
Lopuksi
Mielestäni on hienoa, että progressiivista kulutusverotusta (menovero) yritetään nostaa jälleen kerran talouspoliittiseen keskusteluun myös Suomessa. Monet taloustieteelliset tutkimukset tukevat menoveron suuntaan siirtymistä, joskin hyödyt riippuvat paljolti siitä, kuinka järjestelmä ja siihen siirtyminen toteutettaisiin.
Tässä kirjoituksessa pyrin tuomaan esille menoveron ja sen toteutuksen kannalta keskeisiä kysymyksiä/vastauksia. Katsaus jää väistämättä pintapuoliseksi ja on paljon asioita, joita en tässä tekstissä käsittele. Esimerkiksi sukupolvien välisiä tulonsiirtoja (perintöverotusta) ei tässä käsitellä. Myös behavioraalisen taloustieteen huomiot ihmisten epärationaalisesta säästämiskäyttäytymisestä jätetään tässä huomioimatta.
Menovero on mielenkiintoinen idea ja se olisi syytä pitää esillä veroreformeista keskusteltaessa. Agnar Sandmo esitti, että siirtyminen eriytetystä tuloverojärjestelmästä menoveroon parantaisi sekä tehokkuutta että oikeudenmukaisuutta. Menoveron suhteen pätee kuitenkin sama sääntö kuin kaikissa muissakin vero- ja sosiaaliturvareformeissa. Teoriassa hyviä parannusehdotuksia on lukemattomia, mutta harvat niistä edistyvät konkreettisiksi esityksiksi asti. Menoveron todelliset hyödyt ovat teoreettisia niin kauan kunnes joku esittää konkreettisen toteutusmallin, jonka vaikutuksia voidaan laskea (ja mahdollisesti jopa kokeilla).
Kirjallisuutta
Vanhempia lähteitä:
Bradford, D. 1986. Untangling the Income Tax. Cambridge: Harvad University Press
Fisher, I. 1939. The Double Taxation of Savings. American Economic Review 29(1), 16-33.
Kaldor, N. 1955. An Expenditure Tax, Allan and Unwin, Lontoo.
Institute for Fiscal Studies. 1978. The Structure and Reform of Direct Taxation
US Department of Treasury. 1977. Blueprints for Basic Tax Reform
Ylä-Liedenpohja, J. 1982. Menovero tehokkuusnäkökulmasta. PTT Raportteja.
Mirrlees Review:
CH 13: The Taxation of Household Savings
CH 14: Reforming the Taxation of Savings
Apps, P., Rees, R. (2012). Capital Income Taxation and the Mirrlees Review. IZA DP No. 6615. (kritiikkiä Mirrlees Review:n esityksiä kohtaan)
Auerbach, A. (2012). The Mirrlees Review: A U.S. Perspective. National Tax Journal, 65(2).
Taloustieteellistä kirjallisuutta
Auerbach, A. (2006). The Choice between Income and Consumption Taxes: A Primer
Auerbach, A. (2013). Capital Income Taxation, Corporate Taxation, Wealth Transfer Taxes and Consumption Tax Reforms
Sandmo, A. (2005). Inequality and Redistribution: The Need for New Perspectives.
Second-Best World 
Kommentoin vähän myöhässä, mutta toivottavasti tämä ei mene täysin harakoille. Tuosta lainan verokohtelusta.
Eikö olisi mahdollisesti ihan toimiva ratkaisu kohdella lainoja TEE tapaan vaikka säästämistä kohdeltaisiin EET tapaan. Molemmat tavat kuitenkin ovat periaatteessa neutraaleita kulutuspäätösten aikajakauman suhteen. Ei kai mitään suuria ongelmia seuraisi siitä, että vaikka kaikki kolme mallia (TEE, EET ja TtE) olisivat yhtä aikaa käytössä eri yhteyksissä.
Oma mielipiteeni lainojen suhteen olisi:
1) Suoraan johonkin sijoitukseen liittyvä laina olisi järkevää käsitellä samalla tavalla kuin sijoituksen tuotto.
Esim. sijoitusasuntoa varten otettu laina kannattaisi käsitellä joko TEE, EET tai TtE tapaan siitä riippuen, miten asunnosta tulevat vuokratulot ja/tai myyntivoitot käsitellään.
Omistusasumisen kohtelu on (ainakin, jos asuntoa ei myy) nykyään TEE, joten sitä varten otettu lainakin kannattaisi käsitellä myös TEE mallin mukaan. (Tämä tarkoittaisi korkovähennyksen poistamista, mutta se olisi järkevää joka tapauksessa.)
2) Lainat, jotka ovat pikavippejä tai muita vastaavia, kannattaisi käsitellä TEE mallin mukaan. Muuten suuret korkokulut tulisivat olennaisesti verovähennyskelpoisiksi, mikä ei liene kovin järkevää.
3) Lainat, joilla oikeasti tasataan kulutusta pitkällä aikavälillä, kuten opintolaina, olisi ideaalista käsitellä EET mallin mukaan, mutta ei se TEE mallikaan (kuten niitä nyt käsitellään) kauhean huono ole.